平桥区人民政府行政复议决定书
信平政复决字〔2022〕2号
申请人:卢某
被申请人:信阳市平桥区市场监督管理局
法定代表人：陈军，该局局长
委托代理人：罗昭，该局法规股股长
申请人卢某因不服被申请人信阳市平桥区市场监督管理局于2022年1月27日作出的信平市监处罚〔2022〕xxxx号《行政处罚决定书》,向信阳市平桥区人民政府提出行政复议申请，本机关于2022年3月9日依法受理，现已复议终结。
申请人请求：1、依法撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》(信平市监处罚〔2022〕xxxx号);2、被申请人立即退还申请人的罚没款10050元。
申请人认为：2022年1月27日，被申请人以“大头菜”“采购不符合食品安全标准的食品原料”为由，对申请人做出了罚款10050元的罚款决定。该处罚决定没有任何事实和法律依据。一、申请人只是“大头菜”的消费者，被申请人应该对“大头菜”的生产制造渠道，溯根问源，依法查处，才是维护人民群众身体健康的根本保障。二、被申请人认定的违法所得50元原因不明。申请人早餐店所使用的“大头菜”，完全是免费提供给顾客选择食用。顾客吃不吃“大头菜”，包子五毛钱一个的价格不变。申请人没有因为“大头菜”增加任何额外收入。而被申请人《行政处罚决定书》中关于“由于该店大头菜主要用于早上客人食用辅料，无法计算其产生的价值，其违法所得为50元人民币”。三、被申请人《行政处罚决定书》引用的行政处罚裁量基准是“货值金额不超过3000元的，从轻:违法货值金额不超过1万元的，处5000元以上1.85万元以下罚款。”，按照这个处罚标准，即使申请人违法所得为50元人民币，被申请人决定处罚高达10000元，有乱罚款之嫌。四、申请人早餐店惨淡经营，微利养家。被申请人对申请人一个小小的早餐店处罚10000元，这样的经商环境让小店经营者不知如何经营。五、被申请人处罚的依据为《中华人民共和国食品安全法》第五十五条第一款“不得采购不符合食品安全标准的食品原料”。该条款所界定的违法主体是指主观故意采购“不符合食品安全标准的食品原料”，以达到非法牟利的目的。申请人系经营早餐店的个体商户，没有主观故意采购所谓不合格“大头菜”，以达到从中赢利的想法，给不给顾客提供“大头菜”都不影响申请人包子的销售。且申请人作为“大头菜”的消费者，本身不具备鉴别假冒食品的专业知识和能力，申请人在正常购买过程中无法识别它的标准。被申请人也是通过相关的仪器，才能鉴定出该“大头菜”不符合相关标准。六、被申请人的两位执法人员在送达《检验报告》期间，没有告诉申请人对《检验报告》在7日内进行复检事项。《行政处罚决定书》上的关于“申请人放弃复检权利”纯属无稽之谈。
综上，被申请人作出的信平市监处罚〔2022〕xxxx号《行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律法规错误且有失公平、公正原则，请求依法撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》(信平市监处罚〔2022〕xxxx号)，立即退还申请人的罚没款10050元。
被申请人答复称：一、被申请人作出的行政处罚法律适用准确。申请人采购不符合食品安全标准的食品原料“大头菜”的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十五条第一款“餐饮服务提供者应当制定并实施原料控制要求，不得采购不符合食品安全标准的食品原料。倡导餐饮服务提供者公开加工过程，公示食品原料及其来源等信息。”的规定。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（四）项“食品生产经营者采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。”的规定，依法应当给予行政处罚。鉴于申请人能积极配合执法机关进行调查，且涉案产品货值金额较小，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款第四项“其他依法从轻或者减轻行政处罚的”情形，被申请人依法给予从轻处罚。二、被申请人作出的行政处罚以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。申请人在经营过程中，没有严格按照《中华人民共和国食品安全法》对食品经营单位的要求，认真履行法定义务，尤其是采购食品安全标准限量超标，还存在严重食品安全隐患。三、申请人不符合不予行政处罚的条件。1、申请人在采购该批次“大头菜”过程中，未索要供货商的资质，未在进货查验环节索要查验该批次“大头菜”的合格证明或其他合格证明材料，未做好记录。2、申请人在经营活动中，未严格按照要求履行法定进货查验义务本身就属于涉嫌违法，申请人在明知不履行法定义务可能带来的社会危害和相应的法律后果，仍不认真依法履行义务表明其明知，且有故意情节。四、被申请人作出的行政处罚程序合法。1、本案在办理过程中，因案件当事人工作地点、时间不便，节假日等因素，被申请人已于2022年01月27日作出行政处罚决定。2、经单位领导批准于2021年10月29日立案，在处罚决定作出前，于2022年1月19日告知了当事人有陈述申辩和听证的权利。案件办理期间，被申请人按照行政执法程序规定，于2022年1月19日向申请人送达了《行政处罚告知书》，2022年1月21日收到申请人的申辩材料和申辩陈述申请，未收到申请人的听证申请。3、基于申请人做出申请陈述申辩，但放弃听证的事实，被申请人启动了局领导集体讨论制度，经局领导集体讨论最终作出处罚决定。
综上所述，被申请人的处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚适当，程序合法，请复议机关予以维持。
经审理查明：申请人于2016年11月7日取得《食品经营许可证》，有效期限:2016年11月7日至2021年11月6日，主体业态:餐饮服务经营者（小餐饮单位），经营项目：预包装食品销售（含冷藏冷冻食品），热食类食品制售。2021年09月11日，被申请人委托河南国德标检测技术有限公司在申请人店内抽检“大头菜”，经抽样检验，苯甲酸及其钠盐（以苯甲酸计）项目不符合 GB 2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》要求，检验结论为不合格。执法人员于2021年10月19日向申请人送达《检验报告》及《检验鉴定结果告知书》（信平市监检告字〔2021〕xxxx号），并告知其申请复检的权利与期限。申请人在法定期限内没有就该《检验报告》提出复检申请。2021年10月29日被申请人对申请人涉嫌采购不符合食品安全标准的食品原料案立案调查。经查，该批次“大头菜”已全部使用完毕，货值金额50元。申请人采购该批次“大头菜”时未索取对方的营业资质，无购货票据，申请人不能提供该批次“大头菜”供货商资质和检验合格证明。2022年1月19日，被申请人向申请人送达了《行政处罚告知书》，告知其违法行为违反的法律法规、处罚依据、拟对其进行的行政处罚、陈述申辩和要求听证的权利。2022年1月21日，申请人提出陈述申辩，称其因疫情影响生意难做、家庭条件困难、处罚金额“过重”，请求从轻处罚。被申请人经过复核，认为对申请人的处罚自由裁量已属从轻，决定对申请人的陈述申辩意见不予采纳。申请人未提交听证申请，被申请人启动了局领导集体讨论制度，于2022年1月27日作出信平市监处罚〔2022〕xxxx号《行政处罚决定书》，申请人对此不服，向本机关申请行政复议。
以上事实，有《行政复议申请书》、《行政复议答复书》、《营业执照》、《食品经营许可证》、《现场笔录》、《询问笔录》、《检验报告》、《集体讨论记录》、现场照片等相关证据材料证明。
本机关认为：行政处罚的目的不仅是惩罚违法行为人，还应当兼具教育的功能。通过适度的处罚，一方面能够起到惩罚违法行为人、纠正违法行为，使其自觉履行处罚的作用，另一方面还能够起到教育、警示其他公民的作用。《行政处罚法》第五条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，即不能违背过罚相当原则。第六条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。根据上述规定，行政机关实施行政处罚时，应当遵循过罚相当原则行使自由裁量权，实施行政处罚应当以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当；处罚种类和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应。
本案中，申请人店内使用的“大头菜”虽免费提供给顾客选择食用，实际上却是一种促销行为，目的是推动本店食品销售，应认定为申请人使用了不符合食品安全标准的食品相关产品。申请人采购不符合食品安全标准的食品相关产品“大头菜”的事实，应当予以认定。这一事实有《检验报告》、《询问笔录》等相关证据材料证明。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：第（四）项食品生产经营者采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。”的规定，依法应当给予行政处罚。鉴于：一、“大头菜”苯甲酸及其钠盐不符合相关要求，一般不可能通过人眼视角能够判定，申请人在进购该批“大头菜”时不可能存在主观故意，虽然行政处罚不以行为人存在主观过错为前提条件，但考量违法行为人主观恶性或状态是处罚裁量所不可缺的因素；二、申请人能积极配合执法机关进行调查，且涉案产品货值金额较小，未造成实际危害后果，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款第五项“法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的”情形。综合本案，应予从轻处罚，从轻处罚是指在法定幅度内选择较低限度予以处罚。据此，被申请人10000元的处罚幅度存在不当，被复议的处罚决定违反过罚相当原则，适用裁量标准错误。
综上所述，被申请人作出的信平市监处罚〔2022〕xxxx号行政处罚决定书事实清楚，适用依据错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关作出复议决定如下：
撤销被申请人作出的信平市监处罚〔2022〕xxxx号行政处罚决定书，责令被申请人在六十日内重新作出具体行政行为。
本复议决定书一经送达，即发生法律效力。申请人如对本复议决定不服，可自收到本复议决定书之日起十五日内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。
信阳市平桥区人民政府
2022年4月28日